Зоран Туцаковић: ЗАКОНОМ СТАВЉЕНИ ВАН ЗАКОНА

Зоран ТУЦАКОВИЋ

Зоран ТУЦАКОВИЋ

Постоји једна врло чудновата групација људи, коју различито крсте, зависно од извора: запослени у органима јединица локалне самоуправе, запослени у локалној самоуправи, локална (општинска, градска) администрација, део запослених у јавном сектору, радници општинске/градске управе, локални чиновници, општински/градски службеници, службеници у јединицама локалне самоуправе, а понегде и сасвим неосновано: локална власт, општинска власт (поистовећујући тако ову групацију са страначким усрећитељима народа), чак и пежоративно: општинска/градска бирократија, ћате, „општинари“… Неупућени би помислили да таква групација мора да буде посебно привилегована, чим се толико помиње под различитим називима. Међутим, ствари стоје сасвим другачије.


Законом о радним односима у државним органима, донетим августа 1991. године (објављен и „Службеном гласнику РС“, број 48/1991) уређени су права, обавезе и одговорности из радних односа лица запослених у државним органима, изабраних и постављених лица. Овај закон је предвидео и примену прописа о радним односима у погледу  права, обавеза и одговорности који нису посебно уређени законом, као и сходну примену сопствених одредаба на органе аутономних покрајина, градова и општина (члан 75. Закона). Његовим ступањем на снагу престало је важење чланова 137-199. Закона о државној управи („Службени гласник СРС“, број 52/89, 24/90, 37/90 и „Службени гласник РС“, број 6/90); Законом о државној управи донетим 1992. године престао је да важи у целини претходни истоимени закон, да би ступањем на снагу новог Закона о државној управи 2005. године престао да важи претходни закон („Службени гласник РС“, број 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 и 49/99), изузев одредаба члана 22-37. и члана 92. (одредбе о инспекцијском надзору, управној инспекцији и казнене одредбе). Изношење ових података у функцији је тога да и лаик може да закључи какве промене је трпела државна и локална управа зависно од промена државног организовања, односно самог државног уређења. Но, треба знати да је у свим текстовима закона којим се уређује државна управа  постојала одредба која је прописивала да органи општина, градова и аутономних покрајина обављају одређене послове државне управе у смислу поверених послова, при чему се под органима државне управе подразумевају министарства, органи управе у саставу министарстава и посебне организације.

zakonНо, уместо да се новим прописима допринесе бољем, садржајнијем, целисходнијем и рационалнијем уређењу предметне области, и јасном разграничењу државне и општинске/градске управе, направљен је правни галиматијас. Наиме, уз (нови) Закон о државној управи те, 2005. године, донет је и Закон о државним службеницима (оба закона су објављена у „Службеном гласнику РС“, број 79/2005), чијим је чланом 189. одређено да одредбе поменутог Закона о радним односима у државним органима настављају да се сходно примењују на радне односе у органима аутономне покрајине и локалне самоуправе до доношења посебног закона, док је чланом 190. одређено да даном ступања закона на снагу престаје да се на радне односе у државним органима примењује Закон о радним односима у државним органима („Службени гласник РС“, број 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01 и 39/02). На овај начин направљена је правно и логички тешко одржива ситуација, да се Закон о радним односима у државним органима примењује и даље на запослене у управама јединица локалне самоуправе (пошто посебни закон још увек није донет), а да се већ десет година не примењује на оне за које је и донет – државне службенике?!

Ignoring legal problemsАли, ни ту није крај петљанцији, кукуљењу и мумуљењу, по принципу – што се грбо роди, време не исправи. У предметној материји је и пре 2005. године установљена пракса да се одредбама једног закона предвиђа престанак или наставак примене одредаба другог закона, при чему се ствара правни вакуум, а понекад и правно неодрживо стање, тако да је само настављено са произвођењем тешко разумљивих и објашњивих последица. Првог јула 2001. године на снагу је ступио Закон о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/2001), којим је, између осталог, уређен начин утврђивања плата, додатака, накнада и осталих примања изабраних, постављених и запослених лица у органима и организацијама територијалне аутономије и локалне самоуправе. У члану 15. овог закона одређују се одредбе појединих прописа које престају да важе његовим ступањем на снагу, па тако и члан 75. Закона о радним односима у државним органима. Формулација текста, садржана у члану 15. тачка 2. је више него јасна, тако да нема места тумачењу којем прибегавају поједине електронске базе и збирке правних прописа, наиме – да се престанак важења члана 75. Закона о радним односима у државним органима односи само на део који утврђује основицу за обрачун плата и највишу плату у органима аутономних покрајина, градова и општина. Збрка настаје највероватније отуда што се у  члану 15. тачка 2. Закона о платама у државним органима и јавним службама наводи да члан 74. став 2. Закона о радним односима у државним органима престаје да важи у два своја дела, па је неки „квалификовани“ тумач нашао да се тај „други неважећи део“ односи на члан 75. који, изузев тог дела, наставља свој неизвесни правни живот. Осим тога, у појединим правним базама уопште нису садржани многи основни текстови закона донетих пре 25-30 година, као ни прве измене тих закона, што ствара погодну климу за правну несигурност и различита тумачења, односно за погрешно брисање и опстајање појединих одредаба ових прописа у електронском виду.

fallingПостоји, дакле, скуп нелогичности које праве „клизав терен“. По том терену клизају се, посрћу, падају и устају запослени у органима општина и градова, а не онај ко терен полива хладном водом на ниској температури. Ситуација је следећа: Одредбом закона Б престаје да важи одредба закона А (по којој се све што је прописано законом А за прву групацију људи сходно примењује и на другу групацију), али се одредбом закона Ц, донетим неколико година после закона Б, прописује да за прву групацију престаје да важи закон А (пошто је управо закон Ц донет због прве групације), док се за другу групацију наставља сходна примена закона А док се не донесе посебан закон Д само за другу групацију. Запетљано, кажете? Наравно да јесте! Закон Д, који је требало да буде донет убрзо после закона Ц, још увек постоји само на нивоу нацрта (до скора се појављивао у обличју разних радних верзија). Прошло је већ десет година од доношења закона Ц, и већ десет година се анахрони и превазиђени закон А и даље „сходно“ примењује на другу групацију – запослене у органима локалне самоуправе, и поред тога што се, услед престанка важења члана 75. тог закона, у њему нигде не помињу ни запослени у органима локалне самоуправе, ни органи градова и општина. Такав клизав терен душу је дао за партократски уплив, и потпадање запослених у локалној управи и саме управе под погубан страначки утицај. Оно што треба да буде целовито и добро организовано као сервис у служби грађана, постаје лабава заједница издељених партијских феуда, при чему странке на власти „преузимају одговорност“ за рад појединих делова општинске/градске управе тако што одлучују ко ће да буде постављен за руководиоца/начелника организационог дела управе (одељења, службе или секретаријата).

the bad guysБез обзира на одредбе чланова 27. и 65. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07), по којима су органи јединица локалне самоуправе: скупштина општине (града), председник општине (градоначелник), општинско (градско) веће и општинска (градска) управа, орган неодговарајућег назива „управа“ је у пракси потчињен носиоцима извршне власти (председнику општине/градоначелнику, и члановима општинског/градског већа). Наравно да управа, између осталог, треба да припрема нацрте аката за скупштину и извршне органе општине/града, и да извршава одлуке ових органа, али то никако не значи да запослени у управи треба да буду доведени у положај послушника и слепих извршилаца нечије страначке воље. Погубан партократски утицај испољава се у томе што се закључци којекаквих „коалиција“ (читај: неформални скупови људи који одлучују о туђим судбинама, иако најчешће нису изабрани/именовани/постављени за представнике или чланове органа јединица локалне самоуправе) проглашавају за „црвено слово“, које мора дословно да се преточи у стварност. „Састанак коалиције“ је у градовима и општинама Србије оно што је главно, много важније од седница скупштине и општинског/градског већа. На тим састанцима (који би, да је правде и закона, могли да се одржавају у кафанама, а не у седиштима јединица локалне самоуправе) одлучује се које специјалне жеље ималаца моћи управа мора да испуни, ко ће бити распоређен на место руководиоца појединог дела управе, ко ће, када и где бити примљен у радни однос у управу, шта ће  бити на дневном реду седнице општинског/градског већа и скупштине, где треба примену неког закона или одлуке органа општине/града „одложити до даљег“ како не би настала штета по страначке и личне интересе, а највише – колико новца треба усмерити тамо где страначке врхушке нађу да је најпотребније. Зарад остварења таквих интереса упреже се цела управа, која тако бива принуђена да ради немогуће, у смислу изналажења правног основа, односно покрића за поступања и радње несагласне са прописима. Најгора ситуација настаје када власт (она права, „коалициона“) одлучи да се донесу акти који регулишу одређена поступања, а потом наређује управи да се у појединим случајевима такви акти не примењују, или да се примењују на начин који тим актима није предвиђен.

Начелник управе може да буде прозван од сваке партократске шуше, поготово ако западне у немилост представника „коалиције“.

Постоји садржинска и временска вертикала у таквом третману управе и запослених у управи. Аутор овог текста је својевремено писао о разлозима таквог односа власти и „чиновништва“. Зато је и положај начелника општинске/градске управе (тамо где је управа образована као јединствени орган), односно начелника управе за поједине области (тамо где се управа организује у више управа) прилично незахвалан, без обзира на висину личних примања. Чак и највиша могућа плата не може да буде адекватан еквивалент за често жмурење пред кршењем прописа, властито унижавање и подаништво, полагање рачуна нешколованима, силнима и бахатима, немоћ да као послодавац по закону стварно одлучује о пријему у радни однос, распоређивању, као и о правима и обавезама из радног односа запослених у управи. Иако по слову закона (чланови 56, 57. и 66. Закона о локалној самоуправи) начелника управе поставља општинско/градско веће на основу јавног огласа на пет година, а он за свој рад и рад управе одговара скупштини општине/града и општинском/градском већу, у пракси бива да се избором и постављењем начелника управе само потврђује претходно донета одлука „коалиције“, и да начелник управе може да буде прозван од сваке партократске шуше, поготово ако западне у немилост представника „коалиције“.

Senate BossesБројни су примери како потпуна надмоћ једног облика државне власти (извршне над законодавном и судском) и примат партократске олигархије узрокују неједнак уставноправни положај грађана, а посебно у делу радно-правних односа. У тежњи да се умиле Европској унији и њеним институцијама, као и Међународном монетарном фонду, представници извршне власти „модернизују“ и „рационализују“ јавни сектор, нарочито локалну управу, на начин који им се диктира, потпуно занемарујући чињеницу да ова држава има сопствену правну традицију, радно законодавство и већи број Уставом загарантованих људских права и слобода. Зато је и могуће да се финансијским прописима какви су Закон о буџету Републике Србије (доноси се за сваку календарску годину) и Закон о буџетском систему – уз  апсолутни утицај Владе Републике Србије и ресорног министарства за послове финансија, као и последично некритичко изгласавање предлога закона од стране народних посланика – задире у материју која представља срж Закона о раду, других прописа и колективних уговора којима се уређују права, обавезе и одговорности из радног односа. Тако је, на пример, Законом о буџету за 2010. годину („Службени гласник РС“, број 107/09 и 91/10) спроведено номинално замрзавање плата  за све директне и индиректне кориснике средстава буџета Републике Србије, буџета Аутономне покрајине Војводине, буџета јединица локалне власти и организација обавезног социјалног осигурања, и одређено да се, у складу са појединим одредбама Закона о буџетском систему, неће вршити „обрачун и исплата према Одлуци о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије и Анексу I Општег колективног уговора“, као ни „обрачун и исплата божићних, годишњих и јубиларних награда и других врста награда и бонуса предвиђених посебним и појединачним колективним уговорима“. Ова забрана вршења обрачуна и исплате понавља се из године у годину, у тексту сваког Закона о буџету Републике Србије (једино је 2011. године престала „прохибиција“ и омогућено поновно „конзумирање“ јубиларне награде). На овај начин обесмишљена је одредба члана 256. Закона о раду („Службени гласник РС“, број 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 и 75/14) по којој се општи и посебан колективни уговор непосредно примењују и обавезују све послодавце, односно чланове удружења послодаваца – учесника колективног уговора. Анексима I и II ОКУ, под неиздрживим притиском извршне власти, привремено (sic!) је одложена примена одредаба којима се уређују: право запосленог на увећану зараду; дужност послодавца да запосленом исплати разлику између минималне зараде  и зараде на коју запослени има право по колективном уговору; дужност послодавца да запосленом исплати накнаду зараде у висини од најмање 65% просечне зараде у претходна три месеца у случајевима привремене спречености за рад; дужност послодавца да запосленом обезбеди накнаду трошкова у случајевима предвиђеним ОКУ; дужност послодавца да запосленима обезбеди средства за превенцију радне инвалидности и рекреативни одмор.

UstavСве то није било довољно, па је наведеним финансијским прописима практично суспендовано уставно право запосленог на правичну накнаду за рад (члан 60. Устава Републике Србије), прекршена одредба члана 20. став 2. Устава по којој се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, као и одредба члана 8. став 2. Закона о раду по којој колективним уговором могу да се утврде већа права и повољнији услови рада од права и услова утврђених законом. На једвите јаде враћено је право запосленог на јубиларну награду. Ваља подсетити и на накарадне прописе који су у међувремену престали да важе – Закон о одређивању максималног броја запослених у локалној администрацији (замењен је, нажалост, другим накарадним прописом, Законом о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, објављеним у „Службеном гласнику РС“, број 68/15; подсетимо да је Уставни суд, поводом оспореног члана 20. Закона, донео решење о обустављању извршења појединачног акта или радње предузете на основу одредаба овог члана, спречавајући тако очигледну дискриминацију жена), као и Закон о привременом смањењу плата, односно зарада, нето накнада и других примања у државној администрацији и јавном сектору – и указати на несагласност са Уставом прописа који су и даље на снази, као што су:

Закон о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава (објављен у „Службеном гласнику РС“, број 116/14; овим законом је основица противуставно умањена за 10%, а истовремено је практично суспендована одредба члана 4а Закона о платама у државним органима и јавним службама којом се  део плате по основу радног учинка одређује процентуалним увећањем основне плате, тако да је на мала врата поново уведена „уравниловка“, с обзиром да се више не вреднују обим рада и квалитет извршеног посла);

Закон о изменама и допунама Закона о платама у државним органима и јавним службама (објављен у „Службеном гласнику РС“, број 92/11; овим законом је одређено да додатак на плату за минули рад припада у висини од 0,4% од основице, а не као до тада – да се обрачунава и исплаћује у висини утврђеној Општим колективним уговором, а то је 0,5% од основице; међутим, чланом 108. Закона о раду предвиђено је право на увећану зараду за минули рад најмање 0,4% од основице);

Закон о допунама Закона о платама у државним органима и јавним службама (објављен у „Службеном гласнику РС“, број 99/14; овим законом је одређено да додатак на плату припада за сваку пуну годину рада остварену у радном односу код послодавца, при чему се појам послодавца своди на круг утврђен чланом 1. Закона; на тај начин су изабрана, постављена и запослена лица у органима локалне самоуправе доведена у неравноправан положај у односу на друге, чиме је нарушено уставно начело о једнакости грађана пред Уставом и законом);

Уредба о измени Уредбе о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима (објављена у „Службеном гласнику РС“, број 2/12; овом уредбом је предвиђено увећање коефицијената за обрачун и исплату плата по основу сложености и одговорности послова  у виду додатних коефицијената, који се драстично разликују између: -органа територијалне аутономије и органа града Београда, -органа градова и -органа општина; на тај начин је пружено покриће за дотадашње незаконите и неосноване исплате плата запосленима у управама у Београду и Новом Саду; у оквиру истог органа потпуно су обезвређени запослени са средњом и нижом стручном спремом и направљена је неодржива огромна разлика између запослених у погледу коефицијената зависно од њихове стручне спреме; осим тога, сложеност и одговорност послова процењени су искључиво по звањима и стручној спреми, тако да је потпуно неосновано доводити то у везу са радним учинком из поменутог члана Закона о платама у државним органима и јавним службама).

Доношењем уредбе и таквих закључака Влада ставља себе изнад Устава и закона.

На који начин је Влада утврђивала основицу за обрачун и исплату плата запослених у органима јединица локалне самоуправе до доношења Уредбе о измени Уредбе о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима? Тако што је доносила закључке о нето висини основице за обрачун месечне плате са припадајућим порезом и доприносима за обавезно социјално осигурање, и о увећању те основице по основу квалитета и резултата рада за одређени нето износ, прописујући при том да ће функционер који руководи органом јединице локалне самоуправе одредити запослене којима следи увећање (тзв. „стимулација“) али највише до 50% од укупног броја запослених. Наравно да су и овакви закључци Владе били противзаконити, зато што су посредно одређивали да потребан квалитет и резултат рада може да оствари највише 50% запослених. Међутим, истог дана када је донела наведену противуставну уредбу (30. децембар 2011. године) Влада доноси и закључак о брисању делова којима се уређује увећање основице по основу квалитета и резултата рада, почев од плате за јануар 2012. године. Доношењем уредбе и таквих закључака Влада ставља себе изнад Устава и закона. Знајући какво огрешење чини према запосленима са средњом и нижом стручном спремом, Влада већ од 2012. године доноси закључке којима враћа могућност увећања основице по основу квалитета и резултата рада за ове запослене. Утврђивањем Предлога и каснијим доношењем Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава, Влада Републике Србије и Народна скупштина Републике Србије на делу потврђују да је Споразум са Међународним монетарним фондом акт више правне снаге у односу на Устав Републике Србије. То потврђивање се догађа сваке године, доношењем Закона о буџету Републике Србије, а „заковано“ је Законом о буџетском систему.

Money pocketsКакве су последице оваквог нормирања? Примера ради, запослени у градској управи, који су претходно радили у неком предузећу, претрпели су три велика удара на своју зараду: Умањење плате за 10%, умањење додатка на плату за године рада проведене ван управе (минули рад) и укидање увећања основице по основу квалитета и резултата рада. Многи запослени долазе тако у ситуацију да им нето плата буде мања од минималне зараде. Знајући за то, законодавац је у члану 5.  Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава „алтруистички“ предвидео да се запосленом исплаћује основна нето плата у висини од 25.000,00 динара ако би примена умањене нето основице утврдила нето плата у мањем износу. Пошто је и на тај начин очигледно кршење права признатих Уставом, Законом о раду и одредбама колективних уговора, и довођење великог броја запослених у управи у незавидан социјални положај, Влада наставља да „прискаче у помоћ“ доносећи закључке којима предвиђа увећање основице по основу квалитета и резултата рада за запосленог у звању референта, дактилографа, КВ радника и НКВ радника, и на тај начин мањим злом и  блажим огрешењем о Устав „пегла“ веће зло и теже огрешење о Устав.

javni sektorУ очекивању да у првим месецима 2016. године коначно буде донет закон који уређује њихов положај, њихова права и обавезе, запослени у органима јединица локалне самоуправе истичу да ничим нису допринели лошем стању у држави и друштву. Но, судећи по одлукама Владе о максималном броју запослених у јавном сектору, донетим почетком овог месеца (децембар 2015), наставиће се са актима извршне власти која немају уставно утемељење, али зато представљају спровођење споразума и договора са ММФ-ом. Из саопштења Министарства државне управе и локалне самоуправе сазнајемо да се укупан број запослених у органима локалне самоуправе смањује за 5.751. Према табели која је објављена у листу „Блиц“ (електронско издање, 04.12.2015), Краљево је међу ретким градовима и општинама где је тренутан број запослених мањи од максимално дозвољеног броја (за 84 запослена). Но, треба знати да се под јавним сектором, у смислу наведених закона и аката Владе, подразумева „сектор дефинисан прописом о буџетском систему“ (тужно, и јадно), те да се под сектором система локалне самоуправе подразумевају не само запослени у органима јединица локалне самоуправе (у којој групи су и запослени у општинској/градској управи), већ и запослени у јавним службама, јавним предузећима, правним лицима основаним од стране тих предузећа, привредним друштвима и другим организацијама. До сада је била пракса да много тога што се уштеди на нивоу управе (подразумевајући ту и број запослених)  буде „поједено“ од стране осталих који потпадају под јавни сектор. Такође, не може се решење за број запослених тражити у некаквом „природном одливу“ услед одласка у пензију, пошто се тако онемогућава адекватно попуњавање упражњених радних места, утврђених с обзиром на послове који се обављају у управи, укључујући ту и послове поверене од стране Републике одговарајућим законима. Видећемо какве ће измене нацрти Каталога звања и положаја (Одељак А9 – звања службеника у органима локалне самоуправе, и Одељак А14 – положаји у органима локалне самоуправе) и Каталога генеричких радних места у јавном сектору, објављени на сајту Министарства државне управе и локалне самоуправе, претрпети до доношења Закона о службеницима у јединицама локалне самоуправе, односно Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе  (што је вероватнији назив прописа којим ће се уредити права и дужности запослених у јединицама локалне самоуправе, пошто је Влада утврдила Предлог закона под овим именом, поново мешајући области територијалне организације и локалне самоуправе).

 

Аутор текста је запослен у Градској управи града Краљева и председник Синдикалне организације запослених у органима града Краљева

(Visited 156 times, 1 visits today)
ТЕКСТОВИ

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *